NederlandNEEderland

2005-11-30T14:15:00.000+01:00

Deze website wordt beheerd door Nico Roos, emeritus hoogleraar Metajuridica aan de Universiteit Maastricht (EUConst@hotmail.com). Hieronder is een door hem geschreven stuk opgenomen bij wijze van aftrap voor een discussie te vinden. Een uitvoerige versie hiervan is hiernaast opgenomen als discussiebijdrage 1. Inmiddels is het referendum geweest en heeft de discussie zich verschoven naar de vraag: "hoe ziet de tekomst van deEU eruit". Discussiebijdrage 2 bevat een betoog waarom de regering wel degelijk zou moeten aftreden, terwijl discussiebijdrage 3 wat uitvoeriger ingaat op de vraag hoe de EU een nieuw stat kan maken (beperking van bevoegdheden, variable geometrie, opheffing van het democratisch deficit). Het zou aardig zijn als anders dan in het geval van discussiebijdrage 1 er eens iemand reageert met wat meer dan alleen maar de complimenten.

Van de meeste discussiebijdragen zal een samenvatting als POST verschijnen. Stuurt u een stuk in dan is het wenselijk om tevens een concept samenvatting mee te sturen.

Onder het kopje Links zijn verwijzingen/hyperlinks naar belangrijke bronnen en literatuur opgenomen. In een later stadium zal er ook gelegenheid zijn om bijeenkomsten aan te kondigen waar over de EC wordt gediscussieerd.

De beheerder houdt zich het recht voor discussiebijdragen niet op te nemen die discriminerend van karakter zijn of die aanzetten tot haat en geweld. Ook houdt hij zich het recht voor om bijdragen waarvan hij meent dat ze niets origineels te melden hebben ten opzichte van eerdere bijdragen, te verwijderen.

2005-01-20T22:14:00.000+01:00

NederlandNEEderland?

Op dinsdag 25 januari j.l. heeft de Eerste Kamer in meerderheid de Initiatiefwet Karimi/Dubbelboer/Van der Ham goedgekeurd. Deze wet voorziet in een raadplegend referendum over de Europese Constitutie (ECo). Dat referendum zal rond het begin of het einde van de zomer worden gehouden. Is er eigenlijk wel serieuze oppositie mogelijk tegen de ECo? Daar lijkt het niet op, want van de politieke partijen zijn alleen de LPF, de Christen-Unie, de SGP en de SP tegenstander. De eerste drie zijn tegen omdat nog meer nationale macht aan de EU wordt overgedragen, terwijl de SP de ECo te militaristisch en te weinig sociaal vindt. Als het bij dit soort oppositie blijft, zal het referendum niet alleen een weinig interessant debat opleveren, maar ook een bij voorbaat gelopen race zijn. Is er ook oppositie mogelijk vanuit meer conventionele invalshoeken? Daartoe komt in de eerste plaats het democratisch deficit (DD) in aanmerking. De Verklaring van Laeken van 15 december 2001, waarin het proces dat tot de ECo heeft geleid in gang is gezet, noemde het DD naast de rol van de EU als "global actor" als de twee centrale problemen die dienden te worden aangepakt door de Europese Conventie. Deze laatste, de vergadering van vertegenwoordigers van het Europese Parlement (EP), de Europese Commissie (EC) en de nationale parlementen en regeringen, heeft tussen februari 2002 tot juli 2003 de ECo ontwikkeld, die vervolgens nog enigszins is aangepast door de regeringsleiders op 17 en 18 juni 2004.

1. De oorzaak van het DD: geen parlementair verantwoordelijke Europese regering

Het lijkt er sterk op dat de ECo het DD per saldo juist erger maakt. De bevoegdheden van de EU worden immers aanzienlijk uitgebreid en op vele terreinen wordt in de Raad voortaan met gekwalificeerde meerderheid besloten in plaats van met unanimiteit, zodat nationale parlementen bijna geen stem meer in het kapittel zullen hebben. Weliswaar is tegelijkertijd meestal ook het medebeslissingsrecht van het EP uitgebreid, maar er is geen reden om aan te nemen dat dit een verandering zal bewerkstelligen in de relatie tussen de Europese burger en het EP. Europese verkiezingen zullen "secundaire nationale verkiezingen" blijven. Er zal op z’n best een zekere ideologische verwantschap zijn tussen de fracties in het EP en het stemgedrag van de kiezers, maar Europese politieke kwesties zullen net als nu geen inzet van de Europese verkiezingen zijn. Dat kan ook moeilijk. Er bestaat immers geen Europese regering die parlementair verantwoordelijk is tegenover een EP dat verdeeld is over regerings- en oppositiepartijen, waardoor de kiezers kunnen weten wie ze voor welk beleid verantwoordelijk moeten houden.

2. Herziening van EU-beleid is uiterst lastig

Bij gebreke aan een parlementair verantwoordelijke Europese regering is het ook uiterst lastig om langs parlementaire weg hervormingen af te dwingen die volgens deskundigen zeer wenselijk zijn. Ze kunnen worden geblokkeerd door de EC die het monopolie heeft op het recht van initiatief, of door een kleine minderheid van lidstaten in de Raad. Ook als wel tot hervormingen wordt besloten, kan de uitvoering ervan door de EC en door lidstaten ernstig worden vertraagd. Zulke "dode hoeken" van het Europese beleid vindt men bijvoorbeeld in de structuurpolitiek en het landbouwbeleid, tezamen goed voor 80% van het EU-budget. Daarbij valt op datin de ECo niets is gedaan aan het feit dat nog steeds 95% van de uitgaven van de EU helemaal niet controleerbaar is en de EU dus uiterst kwetsbaar blijft voor de mogelijkheid van enorme fraude, zoals schering en inslag bij de EU. Symptomatisch voor de starheid van eenmaal gevestigd EU-beleid is het volgende. In de Verklaring van Laeken werd gesteld dat burgers veelal niet inzien waarom de EU zich vergaand met allerlei zaken bemoeit waarvan de noodzaak van een regeling op EU-niveau nu niet direct duidelijk is. In diezelfde Verklaring wordt echter het "acquis", de verzameling van tienduizenden pagina’s Europese regelgeving, onaantastbaar verklaard. Ook wat dat betreft wringt de democratische schoen ernstig in de EU. Doordat de EC als enige het recht van initiatief heeft, is het vrijwel onmogelijk het acquis bij te stellen op een manier dat het krimpt in plaats van alleen maar groeit. Krimp van het acquis impliceert immers ook bijna steeds krimp van de macht van de EC.

3. Bureaucratische anarchie

De macht van de EU-ambtenaren wordt dikwijls als onbeduidend voorgesteld omdat hun aantal kleiner is dan dat van bijvoorbeeld de gemeente van Amsterdam. Men vergeet dan echter gemakshalve dat de uitvoering van het beleid grotendeels in handen is van de lidstaten. Zouden er normale parlementair-democratische verhoudingen bestaan, dan zou een EU-regering wellicht ook in staat zijn effectief gezag uit te oefenen over de ambtenaren. Nu daarentegen opereren EU-ambtenaren als kleine zelfstandige politieke ondernemers in een alleen voor insiders toegankelijke jungle van honderden werkgroepen, commissies en agentschappen, waarin het goed toeven is voor nationale ambtenaren, "onafhankelijke" experts en lobbyisten van georganiseerde belangengroepen. In de EU-bureaucratie bestaat thans weinig verband tussen ambtelijke rangen en functies, de hiërarchie bestaat veelal alleen op papier, archieven worden door veel EU-ambtenaren als privé-bezit beschouwd, terwijl de Europese Commissarissen en hun kabinetten, waarin vooral landgenoten van de Commissaris zitten, soms meer in de weer zijn met het bewaken van de nationale belangen van hun land van herkomst dan met hun officiële taak.

4. Machtsverschuiving naar – en in de Raad van Ministers

Iedereen is het er eigenlijk wel over eens dat de ECo de rol van de Raad versterkt ten koste van de EC. Volgens sommigen, zoals de Tilburgse hoogleraar Jacobs (NRC 8 augustus 2004), is er, als de ECo van kracht wordt, zelfs sprake van een "nucleaire" Europese regering in de Raad, bestaand uit een President en een Minister van Buitenlandse Zaken die tegelijkertijd ook vice-voorzitter is van de EC. Jacobs acht het waarschijnlijk dat dit duo gecomplementeerd gaat worden door een de facto Minister van Justitie (de Europese Openbare Aanklager) en een de facto Minister van Economische Zaken (de voorzitter van de Euro-groep). Daarbij dient te worden bedacht dat de Raad wordt gedomineerd door de 6 grote landen (Duitsland, Frankrijk, Engeland, Italië, Spanje en, sinds kort ook Polen), die tezamen meer dan 75% van de EU-bevolking vertegenwoordigen. Typerend voor deze verhoudingen in de EU is dat er thans wel een procedure loopt wegens overschrijding van het maximale begrotingstekort tegen Griekenland, een land zonder veel economisch gewicht, maar niet tegen Duitsland en Frankrijk, die het Stabiliteitspact eveneens aan hun laars hebben gelapt. Nederland is niet in staat gebleken daar iets aan te doen bij de Intergouvernementele Conferentie van 17 en 18 juni 2004 te Brussel. Integendeel, Nederland heeft zich daar door Duitsland volstrekt in de luren laten leggen. Ook ten aanzien van de hoge Nederlandse financiële bijdrage is daar niets klaar gemaakt door onze regering. Maar ja, de Nederlandse regering was al aan het suffen bij het begin van de Europese Conventie, want Nederland vond het toen niet nodig druk uit te oefenen om een vertegenwoordiger te hebben in het machtige Presidium van de Conventie.

5. Versterking van de belangenstrijd tussen de lidstaten

De machtsverschuiving richting Raad en de concentratie van macht in de Raad is niet alleen ongunstig voor de kleinere EU-landen, het heeft ook consequenties voor het EP dat de EC pleegt te steunen tegenover de Raad. Sommigen lijken te denken dat als de Raad zich verder in de richting van Europese regering gaat ontwikkelen, er vanzelf een meer parlementaire relatie tussen Raad en Parlement zal groeien en wel als gevolg van de inderdaad niet onaanzienlijke macht van het Parlement in de codecisie-procedure. Maar als de Raad als gevolg van de ECo zijn greep op de EC weet uit te breiden, zit ook de klad in de coalitie tussen de EC en het EP. Bovendien is de carrière van EP-leden afhankelijk van nationale partijen. Ze kunnen daardoor flink onder druk worden gezet om zich in te zetten voor nationale belangen. Het is daarom waarschijnlijk dat de toegenomen macht van de Raad ertoe zal leiden dat het Parlement meer dan nu al het geval is een "secundaire" Raad zal worden, dat wil zeggen een arena waarin landen alsnog punten kunnen scoren die ze eerder niet konden maken in de Raad. Die kans is hoe dan ook al groter doordat het aantal lidstaten recentelijk zo sterk is uitgebreid met relatief arme landen. Daardoor zal er nog minder dan nu sprake zijn van een werkelijke belangengemeenschap. Zo gezien lijkt democratisering van de EU als gevolg van de ECo alleen maar te volgen als wordt aangenomen wordt dat het DD zo ernstig wordt, dat een omslag naar meer democratische verhoudingen daarop onvermijdelijk is. Een wel erg speculatieve wissel op de toekomst!

6. Democratische fopspenen

De makers van de ECo hebben bij wijze van camouflage echter wat leuke dingen bedacht voor de Europese mensen. Zo zijn er in de ECo fundamentele rechten opgenomen. Maar die golden in feite al krachtens internationale verdragen die ook de EU diende te respecteren. Verder kunnen nationale parlementen volgens de ECo bezwaar maken op grond van schending van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Als een derde van de nationale parlementen dat doet, moet de Commissie het voorstel heroverwegen, maar ook niet meer dan dat. Het zou voor de hand liggen als die verplichting ook al bestond als slechts één parlement bezwaar zou hebben, maar nee, dat ging de EC en het EP in de Conventie al te ver. Een andere democratische verbetering lijkt dat de Raad in het openbaar over wetgevingsvoorstellen zal beraadslagen. Weinig bekend is echter dat nauwelijks meer dan 10% van de voorstellen in beraadslaging wordt genomen door de Raad (de rest wordt op ambtelijk niveau afgedaan) en het effect van de regel is vermoedelijk dat dit percentage nog veel lager zal worden. Al even gratuit is het recht om de EC uit te nodigen een wetsvoorstel in te dienen als dit verzoek wordt ondersteund door een miljoen EU-burgers uit een nog vast te stellen aantal lidstaten. Dit recht zou nog iets om de hakken hebben gehad als het een voorwaarde zou zijn geweest voor een recht van initiatief voor het EP. Maar zo’n vermetele gedachte is niet eens opgekomen in de volgzame boezem van de Conventie. Tenslotte wordt ook vrij veel ophef gemaakt over de reductie van het aantal besluitvormen in de EU. In feite is dit echter vooral een voordeel voor politici en ambtenaren, maar nauwelijks voor de burger. Dat neemt overigens niet weg dat de belangrijkste procedure, die van de codecisie, zo ingewikkeld is dat de beschrijving ervan een pagina tekst beslaat. Zouden er normale parlementaire verhoudingen heersen in Europa, dan kon dat allemaal beduidend eenvoudiger.De stelling dat de bevoegdheden nu zo veel duidelijker zijn gergeld, is al evenmin erg overtuigend. Om te weten wat die inhouden moete men zich immers nog steeds verdiepen in de concrete bepalingen van ieder beleidsterrein. Doet men dat, dan blijken er ook weer de nodige uitzonderingen te bestaan op de op het oog zo eenvoudige indelingen in exclusieve en gedeelde bevoegdehden enerzijds en coödinerende en aanvullende bevoegdheden anderzijds, terwijl één en dezelfde kwestie vaan onder meerdere hoofden kan worden geplaatst.

7. Een democratisch alternatief?

De Europese Constitutie beoogt de verhoudingen voor de komende halve eeuw min of meer vast te leggen. Voor democraten een benauwend perspectief. Gelukkig zal Groot-Brittannië waarschijnlijk roet in het constitutionele eten gaan gooien. Voor het functioneren van de EU is dat geen groot probleem, want dat lukt ook wel op basis van het Verdrag van Nice. De Nederlandse discussie in het kader van het referendum zou derhalve ook kunnen dienen om na te denken over mogelijke alternatieven, iets wat in de Europese Conventie nauwelijks is gedaan omdat daar het uitgangspunt was dat grote veranderingen ten opzichte van de status quo geen haalbare kaart zouden blijken in de Europese Raad, de vergadering van regeringsleiders. Dat uitgangspunt was weliswaar juist, maar het is echter zeer de vraag of het standpunt van de regeringsleiders dat van de bevolking vertegenwoordigt. De politieke EU-elite bekreunt zich daar immers niet erg om. Zij weet immers wel wat goed is voor Europa! Een illustratie daarvan is dat het besluit om met Turkije te gaan onderhandelen, tegen de zin van 80% van de Europese bevolking is genomen. Niets had de Conventie echter belet om een aantal alternatieven in grote lijnen uit te werken en na een voorlichtingscampagne te peilen wat de voorkeuren van de EU-burgers zijn. Stel dat er een duidelijke voorkeur zou zijn voor een ten opzichte van de ECo meer democratisch alternatief, dan hadden de regeringsleiders dat laatste niet meer zo gemakkelijk kunnen afwijzen. Hoe zou een aansprekend democratisch alternatief eruit kunnen zien? Als volgt bijvoorbeeld.

a) De interne markt wordt losgekoppeld van alles wat voor het goed functioneren ervan niet van wezenlijk belang is.

b) Alle terreinen van Europese supranationale besluitvorming worden aan Europese parlementaire controle onderworpen.

c) Er worden supranationale Europese verkiezingen gehouden die dankzij de parlementaire relatie tussen bestuur en parlement dan ook over Europese kwesties kunnen gaan;

d) Daarbij zou er een onderscheid kunnen worden gemaakt tussen een Europees Congres en een Europese Senaat. Het Congres wordt gekozen middels supranationale verkiezingen, waarbij eventueel extra stemgewicht zou kunnen worden toegekend aan kiezers uit kleinere landen, waardoor Europese partijen vertegenwoordigers uit die landen wat hoger op hun lijsten zouden gaan zetten;

e) De Senaat dient de bescherming van nationale belangen en kan worden samengesteld uit vertegenwoordigers van de nationale parlementen.

Toe- en uittreding aan de EU zou aldus niet meer zo’n alles of niets kwestie behoeven te zijn en zou de toetreding van nieuwe landen gemakkelijker en geleidelijker kunnen verlopen. In het geval van de recent toegetreden landen, die het hele acquis in één klap moesten doorvoeren, is dat een vrijwel onuitvoerbaar gebleken, zelfs al was het in eerste instantie grotendeels een papieren operatie in de vorm van aanpassing van de regelgeving, waarvan nog maar moet worden afgewacht hoe effectief die zal zijn. In de praktijk bleken echter talrijke overgangsregelingen noodzakelijk. Ook in de kwestie Turkije zou een grotere mate van flexibiliteit zeer wenselijk zijn. Een en ander houdt dus ook verband met de begrenzing en het buitenlandse beleid van de EU.

8. Europese identiteit en buitenlandse politieke van de EU

De ECo stelt een niet nader gedefinieerd geografisch criterium voor de begrenzing van de EU. Alleen "Europese staten" mogen lid worden, terwijl het huidige verdrag ook integratie toelaat van niet-Europese staten, hoe ook gedefinieerd, mits dat nuttig is voor de doeleinden van het verdrag. Het politiek gezien stompzinnige en vage geografische criterium zou echter ooit nog wel eens een hinderlijke rol kunnen spelen in het geval van voormalige Soviet-republieken in het grensgebied met het Midden-Oosten of als De Libanon en Israël in het kielzog van Turkije lid zouden willen worden van de EU. Hoe dan ook, juist op een de burger zo aansprekend terrein als dat van buitenlandse zaken en veiligheid is het gebrek aan controle door het Europese parlement een gemiste democratische kans. Het EP kan immers alleen de EC als geheel naar huis sturen, maar niet de Minister van Buitenlandse Zaken/vice-voorzitter van de EC afzonderlijk.

9. NederlandNEEderland!

Nu de ECo weinig of niets te bieden heeft om het grote probleem van het DD aan te pakken en tegenstemmen geen grote gevolgen heeft voor het routinematig doorfunctioneren van de EU, zouden Nederlandse democraten de gelegenheid hun ongenoegen hierover te uiten zeker niet voorbij moeten laten gaan. En mochten EU-democraten het pleit in Nederland verliezen, dan kunnen ze zich troosten met de gedachte dat de Britten de ECo vermoedelijk zullen gaan torpederen. Hoe dan ook zal de winst van oppositie tegen de ECo zijn dat er eindelijk in Nederland eens flink wat debat ontstaat over de merites en de toekomst van de EU.

Nederland - NEEderland naar een nieuwe EU-constitutie

NederlandNEEderland